Journal d'un avocat

Ainsi, il existe deux ordres de justice en France, la justice judiciaire et la justice administrative.

Comme promis, nous parlerons aujourd'hui de la seule justice administrative, méconnue et méprisée des médias alors qu'il lui arrive de trancher sur des points qui intéressent directement les libertés individuelles.

Car nous ne devons jamais oublier que l'Etat est un oppresseur potentiel. Il a l'autorité, c'est à dire la pouvoir d'édicter des décisions qui sont obligatoires en elles même et peuvent au besoin être exécutées par la force. Le fait que le sommet de la pyramide tire son pouvoir de l'élection n'est absolument pas une garantie de son caractère démocratique : le XXe siècle fournit nombre d'exemples de despotes arrivés au pouvoir par l'élection. Ce qui garantit le caractère démocratique d'un régime est le respect de l'Etat de droit : l'Etat est soumis aux règles qu'il érige, il est des libertés et des droits qui sont hors de sa portée, et surtout il est possible de contester ses décisions devant un juge indépendant et impartial.

Voilà la mission première de la justice administrative, que l'on désigne sous le vocable du contentieux de l'excès de pouvoir : juger de la légalité des actes de l'administration et les annuler le cas échéant.

Sa deuxième mission, que l'on appelle le plein contentieux, ou recours de pleine juridiction, a pour objet d'établir une créance d'un individu ou d'une personne morale (société, association) contre l'Etat. Cela recouvre le contentieux fiscal, le contentieux des contrats administratifs, comme les marchés publics, et enfin la responsabilité de l'Etat pour les dommages qu'il cause, que ce soit des maisons qui s'écroulent à côté des chantiers de travaux publics, ou des patients d'un hôpital public qui en sortent plus malades qu'ils n'étaient entrés.

Enfin, une troisième forme est apparue il y a peu, avec les référés administratifs, qui visent à obtenir rapidement une mesure urgente et provisoire sans avoir à statuer au fond du droit. Par exemple, une décision de l'administration a des conséquences graves pour un administré qui la conteste devant le tribunal (recours pour excès de pouvoir) ; il peut demander que cette décision soit provisoirement suspendue pour éviter ces conséquences graves le temps que le tribunal administratif statue au fond.

Les juridictions administratives sont réparties en deux degrés : le premier est le tribunal administratif (TA). Il y en a 36 en France (contre 181 tribunaux de grande instance). Le second est la cour administrative d'appel (CAA), qui examine les recours contre les décisions des tribunaux administratifs. Enfin, une juridiction suprême chapeaute l'ensemble, qui ne juge en principe qu'en recours en cassation : c'est le Conseil d'Etat. Je rappelle que le recours en cassation ne permet de contester que l'application de la loi, pas les faits.

Le recours en excès de pouvoir et les référés sont dispensés du ministère d'avocat : vous pouvez exercer ces recours vous même, tous seuls. Le recours en plein contentieux impose par contre de prendre un avocat, à peine d'irrecevabilité.

Concrètement, ça se passe comment ?

Très simplement. Côté accessibilité, la procédure administrative est supérieure à la procédure civile, tout simplement parce que le défendeur est toujours l'administration, que ce soit l'Etat, une commune, une région, un département, ou un établissement public. L'équité veut qu'un juge ne puisse statuer sans avoir la certitude que tout a été fait pour que l'autre partie soit informée de l'existence de ce procès. Or l'administration est facile à toucher, il n'y a donc pas à appliquer les règles des assignations.

La procédure administrative est en principe écrite. Vous devez rédiger votre recours, qui s'appelle une requête, qui doit indiquer de manière complète qui vous êtes, désigner la décision que vous contestez, et expliquer pourquoi vous la contestez. Enfin, vous devez en conclusion dire précisément ce que vous demandez au juge. Ce recours doit être signé de votre main ou par votre avocat, et être déposé en deux exemplaire plus deux par partie en cause : quatre si vous contestez une décision prise par le préfet de votre département, six si vous contestez une décision prise conjointement par le préfet et le président du Conseil général, etc.

Deux dernières conditions très importantes pour que votre recours soit valable : chaque exemplaire doit être accompagné d'une copie de la décision que vous attaquez, et doit être déposé au greffe du tribunal administratif ou envoyé en lettre recommandée AR dans un délai de deux mois qui suit la notification de la décision, qui vous a été faite à vous si c'est une décision individuelle, ou qui a été publiée si c'est une décision générale (comme un arrêté municipal mettant votre rue en sens unique par exemple).

Vous recevrez un accusé de réception de ce recours du greffe du tribunal, qui vous donnera le numéro de votre requête et un code vous permettant de suivre le déroulement de la procédure via internet, sur le site sagace.

Le greffe notifiera votre requête à l'autorité qui a pris la décision attaquée, lui demandant de répondre à vos arguments, par ce qu'on appelle un mémoire en défense. Quand ce mémoire arrivera au greffe du tribunal, le greffe vous le notifiera, en vous demandant d'y répondre dans un délai indiqué dans la lettre, généralement deux mois. Votre mémoire sera transmis e nretour à l'administration avec invitation à y répondre, et ainsi de suite.

Cette étape s'appelle la mise en état et est supervisée par un des juges du tribunal administratif. Quand il estimera que tout a été dit et que le débat commence à tourner en rond, ou que l'une des parties estime ne pas avoir à répondre sous peine de redites, ce juge rendra une ordonnance de clôture, qui avise les parties que au-delà de la date qu'il fixe dans son courrier (généralement dans 15 jours à 3 semaines), plus aucun mémoire ni pièce ne seront recevables. Cette ordonnance fixe également la date de l'audience à laquelle l'affaire sera examinée.

Vous aurez remarqué que pour le moment, aucun déplacement au tribunal n'a été nécessaire, tout se passant par écrit.

Vient enfin la date de l'audience, et c'est là que la juridiction administrative apparaît comme radicalement distincte de son alter ego judiciaire.

Premier point visible, même si ce n'est pas le plus important, les juges ne portent pas de robe. Ils sont habillés normalement. Enfin, normalement, disons qu'ils choisissent leurs habits eux même. Deuxième particularité, on ne plaide pas devant le TA. Ca surprend beaucoup les clients et ça fait rêver pas mal de magistrats du judiciaire ; mais la procédure étant écrite, seul ce qui est dans la requête et les mémoires compte. Dès lors, par définition, on ne peut que répéter ce qui a déjà été écrit, soit soulever des arguments irrecevables. L'usage veut donc que l'avocat invité à plaider se lève et déclare « Je m'en rapporte à mes écritures ». On reconnaît l'avocat qui n'est pas habitué au contentieux administratif au fait qu'il plaide. Troisième particularité, le tribunal ne donne pas de date de délibéré, contrairement au judiciaire où c'est obligatoire. L'audience se conclut par la phrase « Il en sera délibéré ». Et le jugement vous est envoyé par lettre recommandée.

Mais la différence la plus importante est la présence du commissaire du gouvernement. Peu de noms sont si mal choisis pour désigner quelqu'un. Le commissaire du gouvernement est un magistrat administratif (le terme est impropre, magistrat étant en principe réservé au judiciaire, mais je vais éviter des répétitions) qui est totalement indépendant. Il reçoit le dossier de la procédure quand la mise en état est terminée, et il l'examine en détail pour donner un avis argumenté sur la façon dont le tribunal devrait selon lui statuer. Voilà l'intérêt essentiel, pour ne pas dire unique, de l'audience pour l'avocat : connaître les observations du commissaire du gouvernement. Car c'est un avis de juriste pointu en droit administratif, qui s'appuie sur la jurisprudence du tribunal, mais aussi sur celle du Conseil d'Etat. Très souvent, le jugement du TA ira dans le sens du commissaire du gouvernement, et ces observations sont précieuses pour préparer un appel éventuel.

Il n'y a pas longtemps, le commissaire du gouvernement participait même au délibéré, sans toutefois avoir une voix délibérative. La cour européenne des droits de l'homme a estimé que cette pratique n'était pas conforme au droit à un procès équitable. Mais si le tribunal ne suit pas son avis, le commissaire du gouvernement n'a pas le droit de faire appel : il n'est pas partie au procès.

Il existe également un commissaire du gouvernement devant les cours administratives d'appel et devant le Conseil d'Etat ; les observations du commissaire du gouvernement lors des grands arrêts étant lues avec autant d'attention que l'arrêt lui même.

Point qui fait râler les avocats, et, puisqu'un conseiller de tribunal administratif me demandait si j'avais des propositions de réforme, oui, j'en ai une : communiquez ces observations aux parties. Ne serait-ce que sous forme d'un document de travail portant la mention que seules les observations prononcées à l'audience engagent le commissaire du gouvernement. Il n'est pas normal de nous contraindre à un déplacement, qui est forcément facturé au client, uniquement pour que nous disions nous en rapporter et que nous prenions des notes à la volée comme à la fac de droit. Les juridictions administratives ont toutes internet : un simple e mail aux avocats suffira et sera sans coût pour le greffe, je sais que les budgets des juridictions administratives sont très serrés (je reçois de plus en plus d'actes de procédure par lettre suivie et non par courrier recommandé). Ca ne doit pas être impossible à mettre en place, je ne vois pas de motif légitime de s'y opposer et cela contribuerait grandement au contradictoire auquel vous êtes farouchement attachés.

L'appel est assez similaire : requête en appel, échange de mémoires, clôture, audience, observations du commissaire du gouvernement. Simplement, l'appel nécessite impérativement le ministère d'avocat.

Enfin, certains actes, par leur nature, échappe à la compétence du TA pour être portés directement devant le Conseil d'Etat : ce sont les actes du gouvernement : arrêtés, décrets, et ordonnances.

Ce billet est déjà fort long, je continuerai demain sur les procédures spéciales, référés et droit des étrangers, que je connais bien, avant de conclure sur la pratique quotidienne des juridictions administratives.